Fører innvandring til velferdsdualisme? Del 1 av masteroppgava mi.
For noen uker siden fullførte jeg en mastergrad i statsvitenskap, etter noen hundre timer ved datamaskina. Oppgaven, «Fører innvandring til velferdsdualisme? En studie av innvandringens effekter på barnetrygd og kontantstøtte i Skandinavia», vil bli tilgjengelig på Universitet i Oslos digitale portal DUO etter sensur.
Selv om Wordle-skyen er fin, gir den ikke et helt godt inntrykk av hva det dreier seg om. Siden å forklare dette vil være viktig for meg de neste månedene, kommer det her et kort sammendrag av hva jeg har drevet med de siste månedene. Å skulle klemme alt datamaterialet og alle betraktningene etter et halvt års arbeid inn i en enkel bloggpost er vanskelig, og dette blir derfor en serie med innlegg.
Først må det takkes – de fleste faktisk involvert ble behørig takket i forordet til oppgava. Men takk også til RescueTime for å ha holdt oversikt over hva jeg drev med, og minne meg på at 2 timer daglig på facebook ikke er spesielt produktivt. Dessverre manglet gratisversjonen av programmet muligheten til å eksportere dataene på en meningsfull måte. En skryteframstilling av de to siste månedenes 320 timer i OpenOffice, Endnote og på wwww.stortinget.no hadde gjort seg. På den andre sida betyr det at de timene på facebook, spotify, og twitter heller ikke kommer fram. Tekniske hindringer ligger heldigvis fortsatt i veien for total selvfremstilling.
Oppgaven ser på hvorvidt innvandring og det som kanskje kan kalles egenskaper ved innvandrerbefolkningen kan forklare utviklingen av forskjeller mellom «policydesignet» på barnetrygd og kontantstøtte i Norge, Sverige og Danmark fra ca. 1996 til 2011. Utgangspunktet er at noen teoretikere (og øvrige samfunnsdebattanter) mener at økt innvandring til generøse velferdsstater vil føre til omfattende endringer av disse velferdsstatene, enten i form av kutt av velferdsordninger, eller ved at det utvikles en form for velferdsdualisme: Velferd kun til de med riktig nasjonalitet og/eller etnisitet.
Tidligere forskning har en rekke forslag til hvorfor dette skjer, og jeg har forsøkt å se nærmere på noen av disse forklaringene, oppsummert i et snasent forenklet årsaksdiagram.
Diagrammet viser en noe komplisert versjon av hva som kan skje ved innvandring til en skandinav velferdsstat: Majoritetsbefolkningen kan, av ulike grunner, mislike innvandrerbefolkningen, og stemme på partier som ønsker å redusere velferd til innvandrere eller velferd generelt. Partiene spiller mest sannsynlig en viktig rolle her, i det tidligere forskning gjerne viser hvordan særlig høyrepartier utnytter og lager spenninger mellom ulike grupper for å kunne gjennomføre reformer.
Ikke alle er enige i dette dystre bildet: Integrering av ulike innvandrergrupper kan hindre spenninger mellom grupper, velferdsordninger er populære hos mange, og de skandinaviske landene har alle, kanskje med unntak av Sverige, gjennomført innstramminger i innvandringspolitikken (altså kontrollen med hvem som har tilgang til landet). I tillegg er det å snakke om minoritet vs. majoritet en grov overforenkling.
For å undersøke om innvandring har hatt noe å si, har jeg derfor sett på beslutninger om generøsiteten og krav som stilles til mottaker i barnetrygd og kontantstøtte i Norge, Sverige og Danmark fra 1996 til 2011. Kort oppsummert dreier dette seg om at mens den norske barnetrygden har så godt som ingen (nye) krav til mottaker, men en fallende realverdi siden 1996, og den svenske ingen krav, og en delvis opprettholdt realverdi (ihvertfall hvis en tar hensyn til økninger i tilskudd til familier med flere barn), har danskene innført krav til botid, men i liten grad rørt generøsiteten. For der nordmenn og svensker justerer sine ytelser i statsbudsjettet hvert år, har danskene helt siden 1987 latt «børnechecken» indekseres automatisk.
At alle landene også hadde kontantstøtteordninger var egentlig noe overraskende, siden kontantstøtten gjerne blir oppfattet som noe særnorskt. Både Sverige og Danmark gir tilskudd på kommunalt plan til familier som ikke ønsker å benytte offentlig barnehagetilbud. Her er det ikke gjort mange endringer siden ytelsene ble innført, men det er interessante forskjeller i hvilke krav som stilles til mottakerne: En av de to danske tilskuddene stiller strenge krav til botid, og det svenske «kommunale vårdnadsbidraget» stiller en rekke krav til at mottakeren ikke kan benytte seg av ytelsene.
Ved å samle inn en haug av sammenlignbare data har jeg forsøkt å gjøre koblinger mellom disse ulike beslutningene og variabler som forskjeller i arbeidsmarkedsdeltakelse mellom innvandrerbefolknignen og majoritetsbefolkningen, forskjeller i landbakgrunn, og forskjeller i arbeidsløshet. Selv om landene er like, og dermed forholdsvis lette å sammenligne, er ikke dette en helt sikker analysemetode. Derfor har jeg også gjort 14 eliteintervjuer med politikere og byråkrater i alle tre land, samt detaljerte dokumentstudier, som jeg bruker til fire mindre studier av beslutninger.
Jeg konkluderer med at egenskaper ved innvandrerbefolkningen i liten grad ser ut til å kunne forklare forskjellene i design mellom land. Det er en viss mulighet for at den relativt lavere deltakelsen på arbeidsmarkedet hos utenlandsfødte kvinner kan ha hatt noe å si for innførselen av opptjeningskrav ved to nyere kontantstøtteordninger, men forskjellen mellom kvinner og menns arbeidsmarkedsdeltakelse virker like relevant. Å kun se på regjeringspartienes plassering på en høyre/venstre-dimensjon virker også i liten grad forklarende.
Hva kan forklare forskjellene? Når det gjelder utviklingen peker både sammenligningen og en case-studie av det danske botidskravet i barnetrygden på regimet for trygdekoordinering i EU som en viktig faktor. Dette er regler bestemt av EU for hvordan sosiale rettigheter skal koordineres når arbeidskraft i Europa har rett til å bevege seg fritt. Dette regimet har per definisjon den største og tydeligste effekten, siden det utvider gyldighetområdet for de nasjonale ytelsene, til dels betraktelig, og endrer definisjonen av kravene til mottaker samt muligheten for å stille slike krav.
Regimet kan i seg selv ikke forklare de ulike tilpasningene til dette regimer, noe det er noen tilfeller av. Jeg mener at forskjellige beslutninger ikke kan forklares med omfanget av eksporten, manifestasjonen av regimets økonomiske konsekvenser. Informasjon jeg henter inn tyder på at det er mer fruktbart å se spørsmålet prinsipielt i lys av hvem som skal få velferd, enn som økonomiske bekymringer.
Fører så innvandring til velferdsdualisme? Dataene jeg har studert tyder ikke på det, i hvert fall ikke direkte. Det lille steget mot velferdsdualisme som kan observeres innen barnetrygden bør heller sees som en respons på at EUs regler utvider målgruppen for ytelsen utover det som var tiltenkt, noe nasjonale politiske aktører har forsøkt å stoppe i Danmark. Det kan derfor være vel så viktig å se på hvordan politiske beslutningstakere vurderer EU-regler og hvem som fortjener en ytelse, som egenskaper ved minoriteten. Dermed er det egenskaper ved politikerne og majoriteten som har valgt dem som bør stå i fokus, ikke minoritetene. Det er tross alt majoriteten som kan gjøre beslutninger om endringer.
I et bredere perspektiv er det interessant å notere seg at den danske sosialhjelpen (fram til regjeringsskiftet høsten 2011) hadde blitt lagt om, tydelig for å ramme innvandrere. Det er også interessant at Axel West Pedersen i en ny kronikk peker på at også reformen av den norske uføretrygden ser ut til å innebære en viss form for dualisme.
«Passiv velferdsdualisme» kan også være problematisk – det faktum at svært mange av de sentrale ytelsene i de skandinaviske velferdsstaten er tilrettelagt folk som lever livet sitt i ett land, gjennom f.eks. krav til deltakelse på det nasjonale arbeidsmarkedet. At ytelser som barnetrygden blir knyttet til bostatus kan i en slik sammenheng være uheldig.